编者按
即日起,本报开设新栏目《政策法规解读》。该栏目将邀请国家档案局有关部门和人员解读国家档案局颁布、或与有关部门联合颁布的规章、规范性文件及标准;邀请有关档案行业专家针对档案工作中出现的某些现象、产生原因、解决办法等进行点评。从本期开始将陆续刊登国家档案局政策法规研究司对《档案管理违法违纪行为处分规定》的解读,希望对广大读者的学习和工作有所启发和帮助。
第一条为了预防和惩处档案管理违法违纪行为,有效保护和利用档案,根据《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国行政监察法》《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》等有关法律、行政法规,制定本规定。
一、立法目的
按照本条规定,《档案管理违法违纪行为处分规定》(以下简称《规定》)的立法目的是为了预防和惩处档案管理违法违纪行为,有效保护和利用档案。为实现这一立法目的,本规定在《中华人民共和国档案法》及其实施办法的基础上,从3个方面作出了明确规定:一是细化了原有的处分规定,补充规定了新的档案管理违法违纪行为种类。比如将“档案工作人员玩忽职守,造成档案损失”细化为“不及时组织抢救”“隐瞒不报、虚假报告或者不及时报告”“干扰阻挠有关部门调查”等3种违法违纪行为,增加“擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料”的违法违纪行为等。二是规定了具体的档案管理违法违纪行为的量纪标准,根据不同违法违纪行为的性质、危害后果等情节,规定了相应的处分种类和幅度;三是建立了档案管理违法违纪案件查办协作配合机制,明确了任免机关和监察机关对档案管理违法违纪行为的查处职责,建立了档案管理违法违纪案件查处协作配合机制,明确了任免机关、监察机关与档案行政主管部门应当按照各自的职责范围,移送有关案件材料,并书面通报处理结果。
二、立法依据
《规定》的立法依据是《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例、《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》等有关法律和行政法规。
(一)《中华人民共和国档案法》及其实施办法
《中华人民共和国档案法》(以下简称为《档案法》)于1987年9月5日由第六届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,自1988年1月1日起施行,并于1996年7月5日根据第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国档案法〉的决定》修正。《档案法》对档案的概念、档案工作的原则、档案机构及其职责、档案的管理、档案的利用和公布、法律责任等作出了全面系统的规定。《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称为《档案法实施办法》)于1990年10月24日经国务院批准,自1990年11月19日起施行,并于1999年5月5日经国务院批准修订,1999年6月7日重新发布,对《档案法》中的相关问题作出了具体规定。《档案法》及其实施办法是规范档案管理的重要法律法规,是制定《规定》的直接依据。
(二)《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例
《中华人民共和国行政监察法》于1997年5月9日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过,自1997年5月9日起施行;2010年6月25日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》,自2010年10月1日起施行。《中华人民共和国行政监察法》对监察机关的性质和职能、监察工作的基本原则、监察机关的设置和管辖、监察机关的职责和权限、监察程序和法律责任等作出了全面系统的规定,是监察机关行使职权、履行职责的依据和保障。《中华人民共和国行政监察法实施条例》于2004年9月6日由国务院第六十三次常务会议通过,自2004年10月1日起施行,是对《中华人民共和国行政监察法》立法精神和原则以及具体条文的细化和具体化,对正确贯彻实施《中华人民共和国行政监察法》具有十分重要的作用。《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例关于监察机关调查处理违法违纪案件的管辖、职责、权限和程序等的规定,是制定《规定》的直接依据。
(三)《中华人民共和国公务员法》
《中华人民共和国公务员法》于2005年4月27日由第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过,自2006年1月1日起施行,对公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录用、职务任免、奖励、惩戒、工资福利保险及其他管理进行了全面的规范。它的颁布实施,有利于规范公务员的管理,保证公务员的合法权益,加强对公务员的监督,建设高素质的公务员队伍,促进勤政廉政,提高工作效能。第五十三条明确规定了公务员必须遵守的16条纪律,是制定《规定》的直接依据。
(四)《行政机关公务员处分条例》
《行政机关公务员处分条例》于2007年4月4日由国务院173次常务会议通过,自2007年6月1日起施行,对处分的原则和设定、处分的种类和适用、处分的权限、处分的程序、不服处分的申诉以及各类违法违纪行为及其适用的处分种类和幅度作了具体规定,是新中国成立以来第一部全面、系统、完整、具体规范处分实体和程序的专门行政法规。它的颁布实施,对于严肃行政机关纪律,规范行政机关公务员的行为,保证行政机关及其公务员依法履行职责,保障行政管理工作的正常进行,建设廉洁、勤政、务实、高效的政府具有十分重大的意义。《行政机关公务员处分条例》作为实施处分的一部专门行政法规,是制定《规定》的直接依据。
《规定》坚持以《档案法》及其实施办法、《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》为依据,既着眼于档案工作的实际需要,又确保与相关法律、法规的衔接与配套,对法律法规已有明确规定的内容尽量避免重复,对一些原则性的规定做到尽可能细化,具有较强的针对性和可操作性。
(原载于《中国档案报》2014年6月27日总第2627期 第二版)
第二条有档案管理违法违纪行为的单位,其负有责任的领导人员和直接责任人员,以及有档案管理违法违纪行为的个人,应当承担纪律责任。属于下列人员的(以下统称有关责任人员),由任免机关或者监察机关按照管理权限依法给予处分:
(一)行政机关公务员;
(二)法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员;
(三)行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员;
(四)企业、社会团体中由行政机关任命的人员。
事业单位工作人员有档案管理违法违纪行为的,按照《事业单位工作人员处分暂行规定》执行。
法律、行政法规、国务院决定及国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的规章对档案管理违法违纪行为的处分另有规定的,从其规定。
按本条规定,《档案管理违法违纪行为处分规定》(以下简称《规定》)的适用对象包括单位和个人。单位有档案管理违法违纪行为的,对负有责任的领导人员和直接责任人员予以处分;个人有档案管理违法违纪行为的,对行为人予以处分。这里所称的负有责任的领导人员,是指担任一定的领导职务,直接作出或参与作出实施档案管理违法违纪行为的决策,或者疏于管理,对档案管理违法违纪行为造成的损害结果负有领导责任的人员。这里所称的直接责任人员,是指直接实施了档案管理违法违纪行为,造成了损害后果的人员。由于监察机关只对《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例规定的监察对象具有处分权,以上应予处分的人员,都应当具备本条规定的承担行政责任的主体资格:
1.行政机关公务员
《中华人民共和国公务员法》第二条规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。行政机关公务员是指行政机关中,依法定方式和程序任用的,依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的,除工勤人员以外的工作人员。既包括政府组成人员和领导职务序列的其他人员,又包括非领导职务序列的工作人员。《中华人民共和国行政监察法》规定的监察对象范围与《中华人民共和国公务员法》规定的公务员范围有所不同,因而党的机关、人大机关、审判机关、检察机关、政协机关和民主党派机关的公务员不属于“行政机关公务员”的范围。这里所称的“工勤人员”是指在单位从事勤杂工作的人员,如清洁工、炊事员、司机等,他们的工作不具有执行公务的性质,与单位之间是劳动关系,因此,不按公务员进行管理。
2.法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员
法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织是指依据法律、法规授权而行使特定公共事务管理职能的组织、机构。被授权组织或者机构可以是事业单位、企业组织、社会团体、基层群众性自治组织、鉴定机构等,例如证监会、保监会、银监会。这些单位中从事公务的人员同样不包括工勤人员。
2012年9月1日起施行的《事业单位工作人员处分暂行规定》第二条对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中从事公务人员的处分作出了特别规定:“对法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员给予处分,参照《行政机关公务员处分条例》的有关规定办理。对行政机关任命的事业单位工作人员,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中不参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员,国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业单位工作人员给予处分,适用本规定。”其中,参公管理的事业单位工作人员,属于监察对象,对其违法违纪行为,不依照《事业单位工作人员处分暂行条例》,而是适用《行政机关公务员处分条例》给予处分。因此,对这类人员的档案管理违法违纪行为适用《规定》给予处分。
3.行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员
行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织是指接受行政机关依法委托行使一定行政职权的组织、机构。行政机关虽然可以在本系统内相互委托处理某些行政事务,但这种委托是行政机关系统内部的公务协作,不是行政法上的行政委托,因而行政机关不是受委托组织。受委托组织可以包括事业单位、企业组织、社会团体,还可以包括某些私人组织。对这些组织中从事公务的人员,有档案管理违法违纪行为的,适用《规定》给予处分。受委托组织中从事公务的人员同样不包括工勤人员。根据《事业单位工作人员处分暂行规定》第二条,国家行政机关依法委托从事公共事务管理活动的事业单位工作人员给予处分,适用《事业单位工作人员处分暂行规定》,在适用时要特别注意。
4.企业、社会团体中由国家行政机关任命的人员
企业、社会团体中由国家行政机关任命的人员是指企业、社会团体中由行政机关办理任命、备案、推荐等手续后,担任现职的工作人员。
《事业单位工作人员处分暂行规定》施行后,对行政机关任命的事业单位工作人员给予处分,适用《事业单位工作人员处分暂行规定》。故在《规定》第二条第二款规定:“事业单位工作人员有档案管理违法违纪行为的,按照《事业单位工作人员处分暂行规定》执行。”
同时,按照上位法优先适用和特别法优于一般法的原则,对法律、行政法规、国务院决定和国务院监察机关、国务院人力资源社会保障部门制定的规章对档案管理违法违纪行为的处分另有规定的,应当按照上位法或特别法的规定执行。本条第三款对此作出相应规定。
另外,《关于党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照执行〈行政机关公务员处分条例〉的通知》于2013年5月28日印发,中国共产党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员有违法违纪行为应当追究政纪责任的,应当按照《中华人民共和国公务员法》有关规定,结合各自机关实际,参照《行政机关公务员处分条例》执行。但是,因党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员不属于监察对象范围,对这些人员有档案管理违法违纪行为的,只能参照《行政机关公务员处分条例》的规定给予处分,不适用《规定》。
(原载于《中国档案报》2014年6月30日总第2628期 第二版)